Konstytucjonalista w RMF FM: Minister supersędzią? "To pomysł z innej epoki"

Marcin Zaborski: Dr hab. Ryszard Piotrowski, Katedra Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Dzień dobry.

Dr hab. Ryszard Piotrowski: Dzień dobry panu, dzień dobry państwu.

Gdyby miał pan dzisiaj wydać opinię do projektu ustawy o Sądzie Najwyższym, nad którą pracują właśnie w Sejmie posłowie, do czego by pan zachęcał? Do tego, żeby te prace przerwać, czy wręcz przeciwnie, żeby nad tą ustawą dalej pracować?

Nie kontynuowałbym prac nad ta ustawą, ponieważ ona jest niezgodna z Konstytucją i nagromadziło się wokół niej bardzo wiele uprzedzeń i takich negatywnych emocji, wynikających ze sposobu jej przygotowania. Tutaj trzeba powiedzieć, że to rozwiązanie najlepsze, najbardziej optymalne, polegało by na tym, żeby zaniechać prowadzenia obecnie prac nad ustawą o SN, nad prawem o ustroju sądów powszechnych, nad ustawą o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

Część z tych ustaw już wyszła z parlamentu, więc to jest kwestia podpisu prezydenta.

Właśnie, ale one tworzą pewien zespół wzajemnie się uzupełniający i mający osiągnąć w istocie jeden cel. Tym celem jest podporządkowanie sędziów władzy wykonawczej. Należałoby zastanowić się, zgodnie z teorią racjonalnego tworzenia prawa, jaki cel mamy zamiar osiągnąć. Jeżeli tym celem jest podporządkowanie sędziów władzy wykonawczej, to to jest cel z Konstytucją niezgodny i w tę stronę nie należy zmierzać. Jeżeli tym celem jest usprawnienie sądownictwa,  to przede wszystkim należy wziąć pod uwagę, że od początku stulecia ponad 50 razy  nowelizowano prawo ustroju sądów powszechnych, nieustannie psując sądownictwo. Nowelizowano je po to, właśnie żeby podporządkować  sądownictwo władzy wykonawczej. W związku z tym, trzeba po pierwsze, po zidentyfikowaniu tego celu, którym jest usprawnienie pracy sądownictwa, zostawić sędziów w spokoju na pewien czas i potem razem z sędziami rozważyć kompleksowy program zmian w nie tylko naszym prawie, ale przede wszystkim w naszej kulturze prawnej.

Autorzy tej ustawy przekonują, że właśnie na tym im zależy, że to jest ich cel. W projekcie, w uzasadnieniu, przekonują, że to kolejny krok reformy, która ma zagwarantować sprawiedliwość wyroków sądowych, szybsze postępowanie i przywrócić społeczne zaufanie do sądów.

To jest założenie, powiedziałbym i niekonstytucjonalne, i nieracjonalne. Jeżeli chcemy przywracać społeczne zaufanie przy pomocy ustawy, to niech ustawodawca przywróci społeczne zaufanie do siebie i do rządu. W świetle danych GUS-u sądom zdecydowanie nie ufa 11 procent, nie ufa 26 procent, a rządowi 25,9 procent. Jeżeli przy pomocy ustawy dałoby się budować zaufanie przy pomocy ustawy budować zaufanie do jakieś instytucji to byłoby wspaniale. Należałoby uchwalić ustawę o zaufaniu i mielibyśmy problem z głowy. To, że obywatele nie ufają sądom to jest efekt wieloletniej działalności ustawodawcy, wieloletniej działalności kolejnych rządów i wieloletniej pracy sądów, ale sądy pracują według scenariusza, jaki układa ustawodawca. Sędziowie owszem tworzą prawo, ale w ograniczonym zakresie. W tym zakresie, w którym ustawodawca pozostawia im luz decyzyjny, i w którym ustawodawca coś sknocił, co trzeba wypełnić w drodze interpretacji. W związku z tym, jeżeli chcemy, żeby zaufanie do sądów wzrosło, to musi wzrosnąć zaufanie do prawa, do państwa, do ludzi nawzajem. Żyjemy w kulturze zawiści i nieufności. To wynika z diagnozy społecznej prof. Janusza Czaplińskiego. Wobec tego, to że żyjemy w kulturze zawiści i nieufności, z jednej strony kreuje tę nieufność do państwa, ale z drugiej strony jest owocem nieufności do państwa. Jak obywatele mają ufać państwu, skoro ono zrobiło z nic nędzarzy po 1989 roku przy pomocy paru posunięć?

W badaniach opinii publicznej, kiedy pytamy o to, co się nam Polakom w sądach nie podoba, czy szerzej, w wymiarze sprawiedliwości, to wymieniamy na pierwszym miejscu przewlekłość postępowań, na drugim zbyt skomplikowane procedury, na trzecim korupcje wśród sędziów. Znów, odwołując się do ustawy o SN, jej autorzy, piszą, że celem ich jest, w szczególności, usprawnienie funkcjonowania SN i zdemokratyzowanie procesu powoływania do niego sędziów.

Minister sprawiedliwości nie nauczy sędziów sprawiedliwości. Taki pomysł, że jak minister sprawiedliwości będzie super sędzią, to sądy będą sprawiedliwie sądzić, jest pomysłem z innej epoki, monarchii jakieś bardzo odległej. To po pierwsze. Po drugie, lekarstwem na przewlekłość postępowania nie jest zwiększenie kontroli ministra sprawiedliwości nad sędziami, bo wtedy jeśli będą pracowali w strachu i pośpiechu, to będzie więcej błędów, więcej uchyleń, więcej wadliwych rozstrzygnięć, więcej spraw w Strasburgu i więcej nieszczęścia. Pomysłem, sposobem, jest zostawienie sędziów w spokoju. Dodanie do liczby sędziów istniejących, nowych sędziów, tzn. obsadzenie nieobsadzonych etatów sędziowskich. Rezygnacja z delegowania sędziów do ministerstwa sprawiedliwości. Przecież prawo ustroju sądów powszechnych przewiduje nie tylko, że teraz będzie można delegować sędziów  do ministerstwa sprawiedliwości, ale i do kancelarii prezydenta i do ministerstwa spraw zagranicznych. Kto to będzie robił? No właśnie minister sprawiedliwości w porozumieniu z prezydentem i z ministrem spraw zagranicznych. To osłabi sądy. Trzeba więcej asystentów i więcej poczucia pewności, że sędzia nie jest zagrożony postępowaniem dyscyplinarnym, to on będzie wtedy sądził w miarę rozsądnie. Wreszcie sędziów trzeba inaczej uczyć, niż my w tej chwili uczymy. My uczymy sędziów ustaw na pamięć, a trzeba uczyć mądrości.

Panie profesorze, czy można skrócić kadencję pierwszego prezesa SN na gruncie istniejącego dzisiaj prawa i na gruncie polskiej konstytucji?

Nie można tego zrobić, dlatego że konstytucja jest jednoznaczna, mianowicie stanowi w artykule 183, że ta kadencja jest 6-letnia. Ten przepis konstytucji ma swoją przyczynę. Chodzi o to, żeby nie można było niewygodnego pierwszego prezesa usunąć z urzędu wbrew jego woli przed zakończeniem kadencji, wywołując w ten sposób efekt mrożący, polegający na tym, że następny pierwszy prezes pięć razy się zastanowi niż się narazi. Nie wszyscy pierwsi prezesi są zaraz bohaterami. Wobec tego są gwarancję w konstytucji, one są taką gwarancją na czarne scenariusze.

Ale autorzy ustawy przekonują, że są wyjątkowe sytuacje, szczególne okoliczności, w których można taki szczególny ruch wykonać.

Nie, nie ma wyjątkowych sytuacji. Ta argumentacja, że artykuł 180 konstytucji ust. 5, daje taką możliwość, bo mówi tam konstytucja tak: w razie zmiany ustroju sądów, wolno sędziego przenosić w stan spoczynku.

I tu właśnie mamy do czynienia z takim przypadkiem, bo w myśl takiego projektu obecna pierwsza prezes SN może być przeniesiona w stan spoczynku w związku z wiekiem, który osiągnie.

Nie, nie, nie może. To inna kwestia, kwestia wieku, nie mieszajmy tych dwóch spraw. Tutaj mamy na razie kwestię skrócenia kadencji, a także zlikwidowania SN jako takiego.

Ta ustawa przewiduje likwidację SN, pana zdaniem?

Tak, oczywiście, to jest jasne. Otóż, jeżeli konstytucja mówi "w razie zmiany ustroju sądów, wolno sędziego przenosić w stan spoczynku", to jest to przepis o charakterze organizacyjno-proceduralnym, ale to nie znaczy, że ja mogę łamać konstytucję na podstawie tego przepisu. Jeżeli konstytucja mówi: "W razie zmiany ustroju sądów wolno przenosić w stan spoczynku", to nie znaczy, że zmiana ustroju sądów może być niezgodna z konstytucją. To nie znaczy, że na podstawie tego przepisu ja mogę powiedzieć: "W konstytucji jest tylko jeden sędzia w Rzeczpospolitej, minister sprawiedliwości, pozostałych przenoszę w stan spoczynku". No przecież, czytajmy konstytucję z pewną znajomością rzeczy, ze znajomością innych jej przepisów. To, że ktoś umie czytać, to nie znaczy, że jest prawnikiem. To nie jest żadna podstawa do przenoszenia w stan spoczynku wszystkich sędziów SN. Natomiast jeżeli chodzi o wiek, to owszem, ale to nie oznacza, że kadencja nie może być dokończona. To oznacza tylko tyle, że jeśli, wprowadzając przepis dotyczący wieku, skracamy, kadencję pierwszego prezesa, to to z konstytucją jest niezgodne.

W projekcie ustawy o SN mamy pomysł, żeby minister sprawiedliwości zdecydował, kto dalej będzie pracował w SN, a kto przejdzie w stan spoczynku, ale jak słyszymy, chociażby w czasie dyskusji sejmowej, będzie zgłoszona poprawka przewidująca, że to jednak nie minister, ale na przykład Krajowa Rada Sądownictwa mogłaby o tym decydować. Czy takie rozwiązanie, uwzględniające KRS byłoby już zgodne z konstytucją?

Absolutnie nie. To są jakieś żarty z konstytucji, dlatego że Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży sądów i niezawisłości sądów. Jeżeli ona stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, to jak ona może niszczyć niezależność SN? To jest sprzeczne, proponowanie czegoś takiego Krajowej Radzie Sądownictwa.

A gdyby tę decyzję pozostawić prezydentowi? Bo też taki pomysł się pojawia.

Fatalny pomysł, dlatego że prezydent nie może odwoływać sędziów. To Rada Państwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej odwoływała sędziów SN. Tak odwołano pana prezesa Strzembosza, w trybie działania Rady Państwa. Prezydent nie ma w konstytucji kompetencji do odwoływania sędziów. Gdyby konstytucja taką kompetencję prezydentowi dawała, to wtedy mógłby ją wykonywać, ale to nie byłaby konstytucja kraju demokratycznego.

W jednym przeciwnicy i zwolennicy tego projektu się zgadzają, bo we wniosku autorzy projektu przyznają, że po zmianach SN stanie się de facto, tu cytuję: "Zupełnie nowym sądem" w charakterze ustrojowym i funkcjonalnym. Przeciwnicy projektu mówią o likwidacji. Zastanawiam się, jak daleko idą te zmiany. Czy mamy do czynienia ze zmianą ustroju sądownictwa, czy ustroju państwa?

Mamy do czynienia ze zmianą ustroju państwa. Ona się zaczyna w momencie kiedy zmieniamy znaczenie słów. SN dzisiaj to jest SN, który stanowi komponent, składnik zasady podziału władz, władzy sądowniczej, i jest niezależny od władzy wykonawczej. Natomiast ta nowa instytucja, ona będzie się tylko nazywała SN, w istocie nim nie będzie. Orwell w pięknym wymiarze. Podobnie jak z KRS-em, co to ma stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów i jednocześnie ma przepędzać SN. No pięknie. Orwell w czystej postaci.

Po wakacjach wrócą studenci na uniwersytet i zapytają pana: No dobrze, panie profesorze, ale jakie to wszystko ma znaczenie dla nas - dla mnie, dla moich rodziców, dla mojej siostry, brata, sąsiada?

To zależy od losu. Jeśli los będzie zły i sprawi, że w jakimś momencie, czasem na skutek przypadku znajdziemy się w polu działania przepisu prawnego i ten przepis prawny będzie wymagał skonstruowania na jego przykładzie normy prawnej i odegra w tym rolę albo jakiś urzędnik, albo sędzia i akurat tak się zdarzy, że będziemy w konflikcie, niekoniecznie z konkretnym politykiem, urzędnikiem, ale z pewną linią interpretacyjną, na przykład linią interpretacyjną dotyczącą prawa podatkowego, czy tez dotyczącą zrozumienia zasady wolności słowa, czy zasady wolności sumienia i wyznania, to biada nam, dlatego że przy wprowadzeniu tego modelu do praktyki, nie od razu, ale po pewnym czasie, obywatel, który będzie w kolizji z istotnymi interesami politycznymi ugrupowania rządzącego, niekoniecznie tego który jest w tej chwili, ale jakiegoś innego, jest praktycznie bez szans. Jego szanse są w Strasburgu, ale cóż z tego, że uzyska jakieś odszkodowanie, ewentualnie w Strasburgu, skoro to potrwa parę lat. Co więcej, może się okazać, że sytuacja będzie już nieodwracalna.

Być może te rozwiązania będą kiedyś rozpatrywane przez europejskie trybunały. Zastanawiam się, czy fakt, że  jest to projekt poselski, a nie rządowy, czyli sposób procedowania nad tą ustawą, może mieć znaczenie dla oceny konstytucyjności tych przepisów.

Może, ale tu jest sprawa o tyle skomplikowana, że od lat toleruje się praktykę, polegającą na tym, że projekty rządowe ubierane są kostium projektu poselskiego.

To nie pierwszy raz w Sejmie się dzieje.

Nie pierwszy raz, to jest niestety obejście prawa, obejście procedury parlamentarnej, można powiedzieć, że kształtuje się taki zwyczaj i taki uzus, taka praktyka trwała, ale ona jest niezgodna z konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny podnosi później to jako argument w ocenianiu ustawy?

Nie bardzo. Trybunał Konstytucyjny był dotychczas bardzo liberalny w stosunku do działań podejmowanych w Sejmie i kierował się taką zasadą, że jeżeli w sejmie jakaś praktyka sejmowa, jakiś sposób interpretowania regulaminu, czy nawet jakieś rozwiązanie regulaminowe budzi wątpliwości, to ono jest w sferze autonomii działania sejmu i dopóki nie naruszano konstytucji, to wszystko jest w porządku. Otóż moim zdaniem, w tym przypadku, mamy do czynienia z naruszeniem konstytucji, bo powiada TK, że "ustrój Rzeczypospolitej opiera się na prawdzie". Prawda jest normatywną podstawą ustroju Rzeczypospolitej, dlatego że wstęp do konstytucji mówi o prawdzie i wobec tego - jeżeli jakaś praktyka funkcjonowania organu państwowego nie jest oparta na prawdzie - tylko jest oparta na, co tu dużo mówić, obejściu prawa, graniczącym z poświadczeniem nieprawdy, to nie można tego sankcjonować, no ale, żeby ktoś zdecydował się na podniesienie tej okoliczności i żeby TK powiedział tak jak ja mówię, to to jest i poprzednio było, bardzo mało prawdopodobne, a skutki wszyscy ponoszą.

Zbliżając się do końca rozmowy, do końca ustawy, jeszcze zerknijmy na ostatni artykuł, która mówi o vacatio legis, czyli o tym, że ustawa ma wejść w życie po 14 dniach, po dwóch tygodniach, to minimalne vacatio legis zostało zastosowane. Czy w obliczu zmian, które wprowadza ta ustawa, to jest racjonalny czas?

Nie, to nie jest racjonalny czas i mamy orzecznictwo Trybunału, który mówi, że okres powinien być odpowiedni, to znaczy powinien być taki, żeby adresaci normy mieli czas na dostosowanie się do jej postanowień.

Nie da się dostosować w dwa tygodnie do tych przepisów?

Nie, dlatego że mamy w izbie cywilnej liczne sprawy w toku i liczne sprawy oczekujące. Ustawa nie odpowiada na pytanie, jak będzie wyglądał proces przekazania spraw w toku, temu zmniejszonemu składowi SN.

Być może doprecyzują to rozporządzenia, które wyda później minister.

Tak, ale nowa ustawa mówi, że nowych sędziów ma być 44. Formalnie teraz jest 93 sędziów i to ustala prezydent. Według nowych przepisów, będzie to robił minister sprawiedliwości, to także jest trudne do pogodzenia z tym modelem konstytucyjnym, który dotychczas istniał. Teraz będą trzy izby: izba prawa prywatnego, publicznego i dyscyplinarna. Do tych sędziów z izby prawa prywatnego trafi ten worek spraw, które są w tej chwili na biegu oraz tych oczekujących.

Z tego, co pan mówi, czeka nas paraliż Sądu Najwyższego.

Moim zdaniem, na początek to będzie paraliż, potem znaczne zmniejszenie zdolności do działania SN, ale najważniejsze jest to, że SN już nie będzie w znaczeniu konstytucyjnym, i że będzie można powiedzieć: "To nie jest SN w znaczeniu konstytucyjnym", a SN stwierdza ważność wyborów. I teraz wyobraźmy sobie wybory - jedni będą zadowoleni, drudzy nie. Ci, którzy będą niezadowoleni pójdą do Sądu Najwyższego. SN powie: "Wybory są ważne", a oni powiedzą: "A my tego wyniku nie uznajemy, bo to nie jest SN". To kto to ustali? Na ulicach - oddziały wojskowe? Przecież to jest zagrożenie, ta sytuacja, którą w ten sposób tworzymy, dla suwerenności i bezpieczeństwa państwa, dla suwerenności narodu i tym samym także zagrożenie dla wszystkich, którzy w tym państwie żyją, bo trzeba brać pod uwagę czarne scenariusze i negatywny rozwój wypadków. Po to jest prawo, żeby nas chroniło przed sytuacją, w której ważność wyborów jest ustalana na ulicach.